Ландшафтное и другие формы территориального планировании

 

Ландшафтное и другие формы территориального планировании


Ландшафтное планирование следует рассматривать как одну из форм территориального планирования. Такова мировая практика и к такому положению следует стремиться и в России. Предпосылки для этого существуют, в том числе и исторические.

Так, в пределах бывшего СССР разработки, по содержанию близкие ландшафтному планированию, выполнялись не повсюду, а преимущественно в прибалтийских республиках — в Литве (Эко­логическая..., 1987) и в Эстонии (Мандер, 1983). В Латвии опреде­ленные элементы ландшафтного подхода применялись при плани­ровании системы охраняемых территорий (Меллума, 1988). Следу­ет отметить, что объектами планирования там оказывались, впро­чем, территории различного размера — от республики в целом до землевладений отдельных предприятий, что предопределяло различия в содержании и методах планирования, хотя в большинстве случаев проектировщики стремились сопрягать территориальную сетку планирования с природными комплексами ландшафтного уров­ня.

В Российской Федерации практического опыта аналогичной ра­боты по сути дела почти не было. Вместе с тем, именно в России идеология и ряд методов прикладных ландшафтных исследований были разработаны достаточно полно в трудах Д. Л. Арманда, А. Г. Исаченко и других известных исследователей. В ряде публикаций последних десятилетий были охарактеризованы принципы геоэко­логического проектирования и социо-функционального анализа лан­дшафта, развиваемые географами — ландшафтоведами (Преоб­раженский н др., 1987,1988).

В практике большинства стран различаются общее и отрасле­вые или секторальные формы территориального планирования. Общим территориальным планированием во многих случаях явля­ется градостроительное. В странах, входящих в Совет Европы, су­ществует также и более общая категория, именуемая простран­ственным планированием.

К отраслевым формам территориального или пространственно­го планирования относят сельскохозяйственное, лесохозяйственное, водохозяйственное, транспортное, природоохранное, рекреационное и некоторые другие виды планирований. Нередко и ландшафтное планирование рассматривают как одну из форм отраслевого. Вме­сте с тем, оно по своей сути является межотраслевым или меж­секторальным планированием, поскольку занимается землями раз­личного назначения и использования и принимает во внимание все функции ландшафта.

Из практиковавшихся в России форм территориального плани­рования ландшафтному более всего были близки районные плани­ровки и территориальные комплексные схемы охраны природы (Тер - КСОПы). Их краткие определения таковы.

Районная планировка это выполнявшийся до 1998 г. вид про­ектных работ, основной целью которого являлось рациональное, вза­имосвязанное размещение на конкретной территории производствен­ных предприятий, городов и поселков, транспортных магистралей, инженерных коммуникаций и мест массового отдыха. Районные планировки составлялись на основе всесторонней оценки возмож­ностей территории с учетом географических, экономических, архи­тектурно-планировочных, инженерно-технических и экологических условий и факторов. Существовало два уровня проектных работ — схемы и проекты районной планировки, различающиеся последова­тельностью разработки, величиной планируемой территории, спе­цификой решаемых задач и детальностью проработки. Схемы рай­онной планировки выполнялись для областей, краев, республик РФ и округов. Проекты районной планировки выполнялись для муници­пальных районов и их групп, а также для зон влияния крупных горо­дов, курортных районов и др. Новым градостроительным кодек­сом осуществление районных планировок не предусмотрено, но ранее составленные схемы и проекты районных планировок учи­тываются при новом планировании. Остаются действующими и некоторые методические приемы районных планировок.

Территориальная комплексная схема охраны природы
(ТерКСОП) — это составлявшийся в 1980-е и 1990-е гг. комплекс­ный план охраны природы какой-либо территории — региона или природного объекта. План включал нормирование антропогенных нагрузок на окружающую среду, устанавливал проблемные ареа­лы, планировочные ограничения и ограничения на размещение пред­приятий в целях сохранения экологического баланса. ТерКСОП включал также рекомендации по системе управления окружающей средой и перспективный план мер по охране окружающей природ­ной среды. Факультативное составление ТерКСОП предусматри­валось действовавшим до 2004 г. градостроительным кодексом, в настоящее время новые схемы не составляются, но многие поло­жения старых схем сохраняют свое значение.

Данные определения указывают как на черты сходства этих двух форм планирования с ландшафтным планированием, так и на их су­щественные отличия.

Содержание районных планировок хорошо отражается перечнем типов карт и схем, составляющих проект районной планировки. Он состоит из трех разделов.
Основные материалы
1. Современное состояние территории.
2. Функциональное зонирование.
3. Проектный план.
4. Первоочередные мероприятия.

Дополнительные материалы
5. Географическое положение.
6. Комплексная оценка территории.
7. Инженерно-геологические условия и минеральные ресурсы.
8. Расселение и планировочная структура.
9. Сельское и лесное хозяйство.
10. Культурно-бытовое обслуживание.
11. Организация массового отдыха.
12. Охрана природы и памятников культуры.
13. Транспортные сети и сооружения.
14. Водообеспечение.
15. Энергоснабжение.
16. Мелиорация и инженерная подготовка территории.
17. Более детальные фрагменты некоторых карт и схем на наи­более освоенные участки территории ( по желанию заказчика).
18. Медицинское зонирование (для курортов).
19. Варианты планировочной организации территории.

В спомогательные материалы
20. Рабочие схемы, обосновывающие комплексную оценку тер­ритории (геологическое строение, почвы, растительность и др.).

В целом принципы и методы районной планировки в определенной мере опираются на ландшафтно-экологические концепции, хотя в ре­альные проекты эти принципы нередко воплощаются весьма фор­мально и недостаточно эффективно. Будучи одним из звеньев иерар­хической системы территориального планирования, районная плани­ровка подчинялась ее общим принципам, установившимся в период господства жесткого вертикального планирования «сверху вниз», и потому несла в себе определенные черты централизации всей хозяй­ственной жизни, всех аспектов управления хозяйством.

Наиболее существенные особенности этой системы таковы:
1. Приоритет интересов экономики, хозяйственного освоения тер­ритории.
2. Опора на генеральные схемы расселения и на градострои­тельные планировочные решения сверху донизу. Показательно, что основными разработчиками районных планировок являются архи­текторы, а сами планировки как официальные документы включа­лись в состав научно-проектных работ по градостроительству.
3. Подчиненная роль природоохранного подхода. Об этом дос­таточно красноречиво свидетельствует хотя бы тот факт, что в Справочнике проектировщика «Районная планировка» (1986) при­родоохранный раздел помещен после разделов, излагающих прин­ципы выполнения работ по общему анализу территории, населения и трудовых ресурсов, по перспективам развития хозяйства, по пла­нировочной организации территории и инженерно-технической инф­раструктуры.
4. Некоторая необязательность планировочных предложений, вы­ражающаяся, например, в том, что юридическое закрепление гра­ниц землепользований осуществлялась другими документами — проектами землеустройства, независимыми от содержания район­ной планировки и выполняемыми в более крупном масштабе.

При этом органами исполнительной власти рассматривалась и утверждалась лишь часть материалов планировки, а именно — «Проектный план» и «Основные положения», содержащие только планировочные решения. Однако и после утверждения эти матери­алы могли пересматриваться, если «...при подготовке хозяйствен­ного предложения, относящегося к компетенции районной плани­ровки, будет установлено, что предложенное ею решение устарело, неправильно по существу или недостаточно аргументировано».

Разумеется, охарактеризованными особенностями не исчерпы­вается все содержание и значение разработок, выполнявшихся в ходе районной планировки. Выше выделены в первую очередь те ее черты, которые сейчас представляют собой препятствие для реализации концепций экологически устойчивого регионального развития, для внедрения новых планировочных принципов. В свое же время, на рубеже 1940-х гг., а также в конце 1950-х и начале 1960-хгг., районная планировка была прогрессивно развивающейся формой проектной деятельности, важным каналом проникновения ряда при­родоохранных идей и ландшафтно-экологических принципов в прак­тику природопользования. Особенно много для успешного разви­тия районной планировки сделал В. В. Владимиров, очень хорошо знавший мировой опыт территориального планирования.

Тем не менее, социально-экономическим реалиям и потребностям нашего времени районные планировки не вполне адекватны и полное перенесение этого инструмента в современную практику территори­ального планирования нежелательно по нескольким причинам.

Прежде всего, это экологический императив, вынуждающий об­щество отказываться от примата вульгарно понимаемой экономической выгоды. Затем, процесс перераспределения компетенций между центром и регионами, разделение собственности на землю и полномочий по управлению ею. Далее, это возможность для всех хозяйствующих субъектов вовлекаться в мирохозяйственные свя­зи через прямые контакты с иностранными партнерами, что пре­допределяет и необходимость согласования нормативной базы природопользования с международными стандартами. Наконец, воз­растающее число конфликтов из-за ресурсов, территорий, наруше­ний прав граждан на экологически благоприятную среду обитания — при том, что механизмы согласования интересов и предупрежде­ния конфликтов в районных планировках почти не развиты или раз­виты весьма слабо.

Территориальные комплексные схемы охраны природы также реализуются в определенной системе карт. Обычно специально со­ставляются следующие карты:
• существующих антропогенных воздействий на природные объекты,
• устойчивости природных объектов к антропогенным воздей­ствиям,
• современного состояния природных объектов,
• планируемых воздействий,
• остроты природоохранных проблем и конфликтов,
• рекомендуемых природоохранных мероприятий.

Масштабы и содержание карт, входящих в состав ТерКСОПов, а также способы представления данных на картах могут существен­но различаться. Они не приведены в строгую систему. Конкретный пример подобной серии карт — это среднемасштабные карты на территорию Курской области, подготовленные коллективом сотруд­ников Института географин РАН.

Обычно ТерКСОПы разрабатывались или как природоохранная часть (раздел) районных планировок, или как самостоятельная фор­ма территориального планирования регионального уровня. Нередко содержание этих схем на практике оказывалось шире, чем сугубо природоохранное. Такие схемы составлялись вплоть до недавнего времени (например, схема охраны природы Кабардино-Балкарии как субъекта Российской Федерации, составленная в 1992 г.). Раз­работкой этих схем чаще всего занимались градостроители.

Как в правовом, так и в содержательном аспектах комплексные схемы использования и охраны природных ресурсов имеют ряд не­достатков.

Правовые дефициты:
- статус схем не определен специальным нормативным актом,
- схемы не встроены явным образом в иерархическую систему территориального планирования,
- нормативно не определены назначение схем, их структура (со­став), их исполнители.

Содержательные дефициты:
- в аналитических разделах схем не учитывается социально - экономическая динамика,
- не рассматриваются финансовые и материально-ресурсные возможности реализации рекомендуемых схемами мероприятий,
- не предусматривается мониторинг результатов реализации схем и коррекция рекомендуемых мероприятий.

В российской практике и нормативных документах встречают­ся еще несколько форм территориального планирования.

Комплексные схемы по охране природы и природопользованию введены приказом Министерства охраны окружающей среды № 539 от 29 декабря 1995 г. в одном из разделов «Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» (§ 4.6). Согласно ин­струкции эти схемы должны содержать географическую характеристи­ку территории, анализ современного состояния природной среды и его прогноз при существующем и планируемом хозяйственном воздействии, а также мероприятия по оптимизации среды. Опыт разработки этих схем чрезвычайно беден и, не обладая развитым методическим аппаратом, не может эффекгивно использоваться в широкой практике.

Комплексные схемы охраны и использования природных ре­сурсов — введены для Байкальского региона федеральным законом об охране озера Байкал в 1999 г. Содержание этих схем в законе и каких-либо подзаконных актах, к сожалению, не раскрывается.

В названиях двух последних типов схем нет ключевого слова «территориальные». Но они без сомнения являются территориальными схемами, отличаясь, однако от ГерКСОПов, присутствием другого важного слова — «использование».

Территориальное планирование в России включает еще ряд ви­дов планировочной деятельности, образующих контекст, в котором целесообразно рассматривать особенности и роль ландшафтного планирования.

Функциональное зонирование — наиболее полно развитая и методически оснащенная, а также законодательно закрепленная фор­ма территориального планирования.

Вообще, зонирование это один из самых широко распространен­ных инструментов планировочной деятельности. В общем случае при зонировании выделяются территории с различными свойства­ми, целевым назначением, режимом охраны и т. п.

К распространенным видам зонирования относится градострои­тельное. Согласно Градостроительному кодексу РФ от 2004 г. это зонирование территорий муниципальных образований. Оно осуще­ствляется в целях определения территориальных зон и установле­ния градостроительных регламентов. В процессе градостроитель­ного зонирования устанавливаются функциональные и территори­альные зоны. Территориальные зоны согласно Градостроительно­му кодексу РФ от 2004 г. это зоны, для которых в правилах земле­пользования и застройки определены границы и установлены гра­достроительные регламенты. Выделяются следующие зоны: жи­лые, общественно-деловые, производственные, инженерной и транс­портной инфраструктур, сельскохозяйственного назначения, рекре­ационного использования, особо охраняемых природных террито­рий, специального назначения и иные зоны.

Особое природоохранное значение имеют несколько видов зон.

Буферная зона выделяется вокруг особо охраняемых природ­ных терр! гторий в целях их защиты от неблагоприятных антропо­генных воздействий со стороны соседних пространств. В пределах зоны устанавливается особый режим хозяйственной деятельности, регулируемый специальными положениями.

Охранная зона — примыкающая к охраняемому объекту тер­ритория, призванная оградить его от отрицательных антропогенных воздействий среды. Такова, например, зона охраны памятников ис­тории и культуры

Вокруг курортов, промышленных предприятий, водных объек­тов выделяются также зоны санитарной и водной охраны.

Рекреационная зона или зона отдыха — это специально органи­зованная зона массового кратковременного отдыха жителей насе­ленного пункта, размещаемая в пределах зеленой зоны, либо внут­ри парков и скверов поселений.

Зона чрезвычайной экологической ситуации согласно Федераль­ному закону «Об охране окружающей среды» — это участок тер­ритории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию ес­тественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.

Зона экологического бедствия согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» — это участок территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных эко­логических систем, деградацию флоры и фауны. В зоне экологи­ческого бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме тех, которые обслуживают проживающее на тер­ритории зоны население, запрещается строительство, реконструк­ция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоров­лению окружающей природной среды.

К формам территориального планирования можно отнести так­же планирование природно-экологического каркаса террито­рии и построение экологических сетей. Экологическим карка­сом территории называют форму пространственно-временной орга­низации территории, способствующую сохранению окружающей среды и рациональному природопользованию. Каркас представля­ет собой систему ядер (участков строгой охраны видов, охраны местообитаний и охраны ландшафтов) и коридоров (полос, связы­вающих ядра в систему) разного уровня. Экологический каркас территории выделяется как система земель с такими режимами природопользования для каждого участка, которые предотвраща­ют потерю биологического разнообразия и деградацию ландшаф­та, а также поддерживают его оптимальное функционирование и динамическую устойчивость. Законодательно и методически эти формы планирования должным образом не обоснованы, но от вре­мени до времени реализуются на практике.



В заключение обзора различных форм территориального плани­рования, следует указать на отличительные особенности ландшафтного планирования.
1. Основываясь на экологических критериях, ландшафтные пла­ны сопрягают социально-экономические планы развития каркаса расселения и транспортных сетей с планами землепользования и планами построения сетей охраняемых территорий в субрегиональ­ном, региональном и местном (районном) масштабах.
2. Ландшафтные планы не столько ограничивают и запрещают, сколько разрешают и рекомендуют.
3. Ландшафтные планы обеспечивают:
• целостный взгляд на специфику ландшафта и на выделение его экологически, исторически, эстетически особо ценных элементов, подлежащих охране;
• выбор экологически приемлемых принципов и технологий ве­дения хозяйства;
• предложения и требования для учета в других отраслевых пла­нах развития территории.

Место и роль ландшафтного планирования в системе террито­риальных планов иллюстрирует схема (рис. 1). Эта схема характе­ризует положение ландшафтного планирования при условии, что оно развивалось достаточно долго и имеет сложившиеся традиции. Так обстоит дело в Европе и в мире. Положение дел в России иное. Но более подробно о европейских системах ландшафтного планирова­ния и о российской ситуации будет сказано в последующих главах.